Normativa Regionale >> Piano Comunale di Protezione Civile
 

GUIDA PER LA REALIZZAZIONE DI
PIANI COMUNALI DI PROTEZIONE CIVILE

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A cura di: P. Cappadona, G. Chiodo, M.F. Currà, B. Tenuta

[ABSTRACT]

SOMMARIO

  • PREMESSA
  • SITUAZIONE LEGISLATIVA NAZIONALE E REGIONALE
  • SCHEMA OPERATIVO DELLA GUIDA
  • ELEMENTI PER LA DETERMINAZIONE DI UNO SCENARIO DI RISCHIO

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PREMESSA

Con l'emanazione delle nuove direttive nazionali e regionali si è andata sempre più affermando la consapevolezza che le attività di Protezione Civile non debbano solo limitarsi alla gestione dell'emergenza (... attuazione degli eventi diretti ad assicurare alle popolazioni colpite dagli eventi ogni forma di prima assistenza), ma abbiano quali obbiettivi principali, per una seria politica di mitigazione dei rischi e di limitazione dei danni, la previsione (…attività dirette allo studio ed alla determinazione delle cause dei fenomeni calamitosi, alla identificazione dei rischi ed alla individuazione delle zone del territorio soggette ai rischi stessi) e la prevenzione (…attività volte a evitare o ridurre al minimo la possibilità che si verifichino danni conseguenti agli eventi calamitosi anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione) dei fenomeni calamitosi.

La guida è stata organizzata in tale ottica, tenendo presente che è rivolta a tecnici (geologi, ingegneri, architetti) che ne sono gli esecutori, ma anche alle autorità comunali di Protezione Civile (Sindaci), che sono tenute, secondo le normative nazionali e regionali vigenti, a disporre di tutti i dati utili di conoscenza delle situazioni a rischio del proprio territorio. Il sistema delle conoscenze, corredato dai dati cartografici e delle informazioni tecnico-amministrative, consente di porre in essere sul piano tecnico le proposte rivolte all’eliminazione o al contenimento dei fattori di rischio; consente inoltre di organizzare l’approntamento dei mezzi e delle strutture operative necessarie agli interventi di Protezione Civile, con particolare riguardo alle misure di emergenza.

Tale raccolta di dati deve necessariamente essere realizzata secondo schemi standard al fine di omogeneizzare i livelli di conoscenza dei rischi a scala comunale, affinché i dati risultanti dalle elaborazioni siano utili e possano essere gestiti dalla struttura regionale di Protezione Civile che deve poterli archiviare in una banca dati.

Lo standard per i piani comunali di Protezione Civile, elaborato da esperti per conto dell’Ordine dei Geologi della Calabria, è stato definito sulla base delle linee guida 'Augustus' elaborate dal Dipartimento di Protezione Civile e dal Ministero dell’Interno e rappresenta una metodologia d’indirizzo per la pianificazione d’emergenza.


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SITUAZIONE LEGISLATIVA NAZIONALE E REGIONALE

La legge 225/92 istituisce il Servizio Nazionale della Protezione Civile, ossia un sistema organico di funzioni e competenze rimesso a più Enti e strutture e coordinato da un’autorità centrale.

L’attuale assetto delle competenze, disegnato dalla legge 225/92, definisce tre livelli di emergenza a cui corrispondono diversi livelli di attribuzione della responsabilità di direzione e coordinamento degli interventi in fase operativa.

Il Sindaco secondo l’art. 15 della Legge 225/92, detiene l’importante funzione di 'autorità comunale di Protezione Civile'. Lo stesso al verificarsi delle emergenze assume la direzione ed il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite avvalendosi della struttura comunale di Protezione Civile ed ha l’obbligo di comunicare tempestivamente al Prefetto e al Presidente della Giunta Regionale lo stato di emergenza.

Il Prefetto (le cui funzioni sono quelle di organo provinciale di Protezione Civile - art. 14) adotta i provvedimenti di sua competenza coordinando la propria attività con quella dell’autorità comunale di Protezione Civile ed interviene su richiesta del Sindaco qualora l’evento non possa essere fronteggiato con i mezzi propri del comune.

È evidente come il Comune sia il primo tassello nel mosaico della gestione delle emergenze intorno al quale si organizzano le altre strutture.

'Ogni Comune - sempre secondo l’art. 15 della legge 225/92 - può dotarsi di una struttura comunale di Protezione Civile', e la sua disciplina deve essere disposta con appositi regolamenti previsti dall’art. 51 della legge 142/90 (legge di Riforma delle Autonomie Locali).

Infine la Regione, in rapporto stretto sia col comune che con la provincia deve intervenire nel raccordo tra pianificazione comunale, provinciale e infine regionale.

La gestione di una emergenza, come suggerisce la legge, è quindi frutto di un continuo e articolato processo di scambi di informazioni e di organizzazione ordinata dei soccorsi, processi che non si improvvisano nel momento dell’emergenza.

La Legge 225/92 qualificata come legge di 'principi' ha mostrato alcuni limiti, in maniera drammatica, in occasione dei recenti terremoti che hanno colpito alcuni centri dell’Umbria e delle Marche, limiti che hanno inciso enormemente sui ritardi nella gestione del dopo-terremoto. La maggior parte dei comuni colpiti infatti non disponeva di un piano di emergenza con la predisposizione di servizi di base in aree già individuate, poiché la legge non ne prevede l’obbligo per il Sindaco.

Tale esperienza è stata determinante per l’avvio dell’iter parlamentare di un disegno di legge che trasforma in obbligo ('deve') la possibilità ('può') per i comuni di dotarsi di una struttura di Protezione Civile prevista attualmente dall’art. 15.

Perché parte dalla Calabria l’idea di una guida per redigere i Piani di Protezione Civile?

Come è noto la Calabria è una delle regioni italiane a più alto rischio sismico, geologico ed idraulico; nonostante questo, la Legge Regionale di Protezione Civile (n.4/97), è stata emanata a distanza di cinque anni dalla pubblicazione della Legge Nazionale e dopo circa un anno dalla sua emanazione; purtroppo sono ancora pochissimi i comuni calabresi che hanno realizzato il proprio piano di Protezione Civile pur in presenza di un richiamo forte quale l’art. 29 della Legge Regionale che fissa una serie di regole:

'1. La Regione promuove il concorso dei Comuni alla realizzazione delle attività di Protezione Civile di propria competenza favorendo, anche mediante la stipula di convenzioni, lo svolgimento dei seguenti compiti:

  • la raccolta di dati utili per la predisposizione e l’aggiornamento dei piani regionali e provinciali di previsione e prevenzione e dei Piani regionali di emergenza, fornendo tali dati alla Struttura regionale di Protezione Civile;
  • collaborazione con le province nella predisposizione della 'carta dei rischi', provvedendo a:
    • segnalare le situazioni a rischio presenti sul territorio;
    • fornire per ciascuna di esse, una dettagliata analisi, accompagnata dai dati cartografici ed informazioni tecnico-amministrative;
    • avanzare sul piano tecnico eventuali proposte volte alla eliminazione o al contenimento dei fattori di rischio;
    • collaborazione delle competenti strutture organizzative e tecniche all’attuazione degli interventi previsti nei predetti piani;
    • l’approntamento dei mezzi e delle strutture operative necessarie agli interventi di Protezione Civile, con particolare riguardo alle misure di emergenza.'

La necessità di una pianificazione locale di emergenza risulta improcrastinabile se si pensa che in moltissimi comuni calabresi incombono situazioni di rischio ormai note e a questo si aggiunge che gli stessi sono localizzati in territori montani, mal collegati alle principali vie di comunicazione e lontani da scali marittimi o aeroportuali.


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SCHEMA OPERATIVO DELLA GUIDA

Si sono raggruppati in otto punti i 'compiti' che l’Autorità Comunale di Protezione Civile (il Sindaco) deve tenere presente nell’attività preparatoria dei piani di emergenza e nella fase di emergenza vera e propria. Tali compiti sono schematicamente contenuti negli opuscoli che il Dipartimento di Protezione Civile, in particolare la sezione Emergest ha inviato agli inizi del 1996 alle Prefetture e da queste trasmesse ai Comuni .

A. Definire, attraverso adeguate strutture tecniche, uno scenario di rischio (rappresentazione dei fenomeni che possono interessare un determinato territorio provocandovi danni a persone o cose) per il territorio comunale, ed informare periodicamente i cittadini sui provvedimenti e sui comportamenti da adottare in caso di emergenza.

B. Rendere costantemente reperibile alla Prefettura se stesso o un proprio sostituto responsabile.

C. Dotare il Comune di una struttura di Protezione Civile (costituita da vigili urbani, tecnici e/o gruppi di volontari locali organizzati).

D. Individuare aree (da vincolare in sede di pianificazione urbanistica) dotandole di servizi per esigenze di Protezione Civile e punti strategici sugli itinerari di afflusso/deflusso per dirigere colonne di aiuto o evacuazione dei cittadini.

E. Individuare i provvedimenti fondamentali da attivare in caso di emergenza per i vari tipi di rischi.

F. Organizzare un sistema di comando e di controllo in una sala operativa ed un sistema alternativo costituito da radioamatori per mantenersi in collegamento con i responsabili delle attività essenziali (polizia, carabinieri, ospedali, VVF etc.).

G. Mantenere aggiornato un semplice piano di Protezione Civile (pianificazione comunale di emergenza) nel quale sintetizzare gli elementi essenziali di cui sopra.

H. Effettuare periodicamente (almeno ogni 6 mesi) esercitazioni di attivazione del piano di Protezione Civile, possibilmente su allarme e non predisposto.

L’analisi dei punti elencati definisce le linee della pianificazione comunale di emergenza che si può scindere in due fasi che, se pur distinte, sono interconnesse:

Una fase conoscitiva che si traduce sostanzialmente in una fase di preparazione del territorio che corrisponde ai punti A (definizione degli scenari di rischio) e D (individuazione di aree non soggette a rischio di alcun tipo da attrezzare per fronteggiare situazioni di emergenza) ed una fase di organizzazione per fronteggiare l’emergenza (punti C-E-F-G-H), quest’ultima che prevede:

  • la predisposizione degli elementi tecnici della procedura d’allarme;
  • l’organizzazione dell’unità locale di crisi con uomini e mezzi adeguati;
  • l’organizzazione dei programmi di informazione per la cittadinanza e messa a punto di un sistema di verifica del piano di Protezione Civile attraverso esercitazioni mirate e non preordinate.

Mentre per la fase di organizzazione a fronteggiare l’emergenza il comune dovrà fare affidamento sulla propria struttura e sul volontariato, per la fase conoscitiva, dovrà rivolgersi a tecnici specializzati di comprovata esperienza in materia di rischi, così come peraltro previsto dalla legge 225/92.

Le considerazioni precedenti rappresentano il contenuto della guida della quale di seguito verrà sintetizzata la parte conclusiva relativa alla ricostruzione di scenari di rischio.


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ELEMENTI PER LA DETERMINAZIONE DI UNO SCENARIO DI RISCHIO

Lo scenario di rischio è la rappresentazione dei fenomeni che interferiscono con un determinato territorio provocando danni a persone o a cose. La conoscenza di questi fenomeni costituisce la base per elaborare un piano di emergenza.

Definire lo scenario di rischio è indispensabile per poter predisporre gli interventi preventivi a tutela delle popolazioni e dei beni in una determinata area.

Gli elementi indispensabili per la ricostruzione di uno scenario di rischio di un territorio sono: la pericolosità (probabilità di occorrenza di un evento naturale di data intensità entro una data area e durante un intervallo di tempo prestabilito) e la vulnerabilità (suscettibilità dell’ambiente di un insediamento complesso alle forze distruttive causate da un evento, includendo anche gli effetti secondari -es. gli incendi susseguenti ad un evento sismico).

L'impianto metodologico del piano comunale di previsione e prevenzione è contenuto nella Tabella 1, suddivisa in tre distinti raggruppamenti:

  • Il primo comprende la documentazione cartografica di base relativa alla lettura del territorio, allo sviluppo e localizzazione delle infrastrutture e distribuzione della popolazione.
  • Il secondo comprende la cartografia tematica da elaborare per ogni tipo di rischio.
  • Il terzo, comprende le mappe del rischio risultanti dall’incrocio tra le carte di base e le carte tematiche.
    Per la cartografia proposta la guida suggerisce la scala più adeguata per la restituzione grafica ed una metodologia speditiva per l’elaborazione dei dati.

La guida contiene stralci a colori delle carte indicate nella Tabella 1, oltre che la bibliografia di riferimento.


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